КИРДИНА-ЧЭНДЛЕР
СВЕТЛАНА
персональный сайт
ПОДДЕРЖКА
САЙТА
Институт
экономики РАН
Цитатa дня:
Жизнь - установление нового отношения к миру через большее и большее подчинение животной личности разуму, и проявление большей степени любви (Толстой Л. Н.)
18-11-2017,
суббота

?-�?�� ���R��-��

Публикации и выступления Статьи в журналах

Скачать 28.9 Кб

Обсуждение проблем региональных отношений в России из сферы научных дискуссий переходит, наконец, в плоскость конкретных политических решений. По истечении более чем десятилетнего срока реформ признано целесообразным «разработать государственную концепцию развития федеративных отношений в России»[1]. На наш взгляд, при оценке опыта, накопленного в последние годы, полезно учесть исторические закономерности, воплотившиеся в конкретных политических институтах. Эти институты формировались в ходе многовековой деятельности всех слоев населения, в них реализованы те формы социальных отношений, которые позволяли нашей стране выживать и развиваться при складывавшихся геополитических и экономических условиях.

Политические институты регионального взаимодействия:

пределы трансформации

В статье представлена авторская гипотеза о системе политических институтов, формирующих и регулирующих региональные взаимодействия в российском обществе. Излагаются некоторые результаты проверки предложенной гипотезы на основе исторического материала и анализа современных процессов, а также предлагается прогноз направлений и характера институциональных изменений.

Структура политических институтов России: гипотеза

Внимание к институтам – отличительная черта современной общественной мысли. Признанием институционального подхода как эффективной методологии анализа общественных процессов является присуждение в 1993 г. Нобелевской премии по экономике американскому ученому Д. Норту, автору фундаментальной теории институциональной экономики современных западных обществ. Исследование институтов становится ядром отечественных эволюционных экономических теорий развития российского общества[2]. 80-е и особенно 90-е гг. характеризуются также более активными исследованиями процессов институционализации в экономической социологии[3], которая дополняется исследованиями экономических институтов как социальных конструкций.

Институты рассматриваются как формальные и неформальные «правила игры», существующие в обществе, они структурируют и упорядочивают человеческую деятельность, долговечны, устойчивы и инертны. Весьма ценное дополнение для понимания институтов внес Д.Норт, отметивший их способность создавать благоприятную среду для совместного решения сложных проблем обмена. Более того, Д.Норт указал, что институты, в том числе и политические, являются детерминирующими факторами экономического процесса и, в конечном счете, стимулируют экономический рост[4].

По Д. Норту, политические институты «в самом широком виде определяют иерархическую структуру общества, его фундаментальную структуру принятия решений и наиболее важные характеристики контроля за политическими процедурами»[5]. Важность политических правил заключается в том, что они формируют правила экономические, хотя имеет место и обратная зависимость[6].

Выделение политических институтов, или институтов власти в качестве предмета рассмотрения связано также с тем, что в настоящее время «необходимы серьезные и интенсивные исследования для построения моделей государственного устройства, подходящих для постсоциалистических стран»[7], ибо государственное устройство в значительной степени определяет функционирование и экономики, и социальной сферы.

Предметом нашего рассмотрения являются региональные взаимодействия, в ходе которых идет постоянный поиск согласования локальных (региональных) и общих (государственных) интересов, что выражается, в конечном счете, в формировании соответствующей системы политических институтов, выступающих на следующем шаге уже регулятором региональных отношений. Траектория развития этой системы обеспечивает (исходя из сущности институтов) экономическое развитие страны и увеличение степеней свободы ее граждан.

Согласно авторской гипотезе, к базовой структуре политических, властных институтов, регулирующих характер региональных отношений, относятся:

1. Административное территориальное деление государства.

2. Иерархия статусов регионов и поселений.

3. Властная иерархическая вертикаль органов регионального управления во главе с центром.

4. Назначение региональных руководителей.

5. Выборность региональных органов управления.

6. Единогласие, или круговая порука как форма ответственности территориальных общностей.

7. Обращения и жалобы населения как регулятор деятельности региональных органов.

Данные институты взаимообусловлены, поддерживают друг друга и образуют устойчивую систему. Это означает принципиальную невозможность кардинального изменения одного из них без одновременного изменения всех остальных в этой системе. Названные институты эволюционируют в ходе исторического развития, приобретают более сложные формы, но сохраняют свое основное содержание

Административное территориальное деление государства,

сложившееся в России, является институтом, характерным для унитарных централизованных государств, и альтернативным по отношению к институту федеративного устройства государства. При федеративном устройстве органы федерации и органы субъектов федерации имеют самостоятельные сферы компетенции и не вмешиваются в дела друг друга. При административном характере территориального деления, напротив, вся государственная территория рассматривается как единый объект управления государственной администрацией, а выделение тех или иных территориальных единиц служит, прежде всего, задаче упорядочивания единого хозяйства.

Это проявилось, например, в территориальных реформах времен Российской империи. Так, Петром в 1699 г. было предпринято разделение России на провинции «для большего упорядочения и обеспечения денежных сборов»[AK1] [8]. Затем им было введено укрупненное деление на 8 губерний, смысл которых заключался в праве использования местными губернаторами сборов с этих местностей на утвержденные расходы, минуя центральные учреждения[9]. Екатерина II при проведении губернской реформы в XVIII в. также исходила из задач рационализации государственного управления. Введенное в ходе реформы административное деление, основанное на выравнивании численности населения в новых территориальных образованьях, предполагало, «дабы губерния, или наместничество, порядочно могла быть управляема...»[10].

Административный характер территориального деления страны объясняет постоянный процесс преобразований ее территориальной структуры, изменение границ тех или иных территорий и передачу их полностью или частично другим территориальным образованьям внутри государства. Действие института административного деления государства отражает поиск территориальной структуры управления огромной страной, которая позволила бы разместить и использовать общехозяйственные ресурсы наилучшим образом, в интересах страны в целом.

Административное территориальное деление не исключает учет исторических, географических, национальных, экономических и др. особенностей территории и народов. Например, стремлением обеспечить выравнивание политических и административных прав народов разных национальностей в советский период было обусловлено выделение территориальных единиц по национальному признаку. Уже к началу Великой Отечественной войны административно-территориальное деление СССР, помимо областей, включало в себя 16 союзных и 19 автономных республик, 8 автономных областей и 10 автономных округов, более 100 национальных районов и 400 национальных сельсоветов. «Это был, по сути дела, эксперимент, не имевший прецедента в истории, - территориальная организация полиэтнического государства (этот опыт был затем использован в Китае, Индии, Испании и др. странах)»[11].

В ходе современных реформ институт административного территориального деления государства сохраняет свое значение. Именно поэтому специалисты отмечают, что федерация в постсоветской России носит до сих пор в значительной степени формальный характер[12]. Это означает, что происходит не замена, а модификация рассматриваемого института в соответствии с новыми условиями развития страны.

Иерархия статусов регионов и поселений

как политический институт складывалась в тесной связи с рассмотренным выше институтом административного территориального деления государства. По-видимому, можно заключить, что, если федеративное устройство предполагает равенство субъектов федерации, то при административном устройстве государства ему имманентна иерархия статусов образующих его регионов и поселений.

Структура расселения на Руси имела отчетливо выраженный иерархический характер, начиная с IX в., т.к. государство уже в тот период представляло собой «союз волостей и пригородов под властью старшего города»[13]. При этом город земли являлся старшей общиной, следующий уровень иерархии представляли пригороды, затем - сельские волости. Вершиной иерархии являлся центральный город русского государства - в то время это был Киев.

Правоведы отмечали, что в истории развития западных государств, например, германских, иерархии территориальных общностей, аналогичной российской, не наблюдалось. Например, в рассматриваемый исторический период там имела место личная зависимость подвассалов от вассалов, а тех - от верховного сюзерена, а не иерархическая подчиненность меньших общин старшей[14].

Положение региона или поселения в статусной иерархии отражало его значение для развития российского государства в целом. Так, в период Киевской Руси старшинство древнерусских городов и прилегающих к ним регионов определялось их значением в обороне славянских земель от основного врага с юга и обеспечением безопасного пути «из варяг в греки» для заморской торговли. Соответственно киевские, пограничные земли как наиболее важные для решения этой задачи имели высший статус, что выражалось и в верховенстве киевского престола, затем шли черниговские земли, затем переяславские и т.д.[15].

Иерархия регионов и поселений сохранялась на протяжении всего исторического развития российского государства и продолжает быть особенностью России в период новой и новейшей истории. В советский период иерархия городских и сельских поселений Российской Федерации была выражена в ранжировании всех населенных мест, явно представленном в статистических справочниках. Возглавляла иерархию Москва, затем следовали Петербург, центры автономных республик, краев и областей, города областного, городского, районного подчинения и т.д. Административный статус, отражающий роль и значение населенного пункта в государстве, определял масштабы капитальных вложений в его производственно-экономическую сферу и социально-бытовую инфраструктуру, а также темпы и эффективность его развития[16].

В настоящее время иерархия сохраняется. Она выражается, в частности,

понятием политико-административного (или конституционно-правового) статуса субъектов Российской Федерации. В соответствии с Конституцией 1993 г. (ст.65) наивысший статус имеют 21 республика, на следующем уровне иерархии находятся 6 краев, 49 областей и 2 города федерального значения, далее следуют 1 автономная область и 10 автономных округов[17].

Но вопрос о внутреннем содержании статусов разных субъектов Федерации еще остается открытым и продолжает быть предметом обсуждения на всех уровнях власти. Это означает, что в ходе нынешних реформ иерархия статусов регионов и поселений еще окончательно не сложилась и находится в стадии дальнейших преобразований.

Властная иерархическая вертикаль органов регионального управления

во главе с центром

сохраняется в структуре политических институтов России с древнейших времен. Уже в сказании о призвании варяжских князей, положивших, как считают историки, начало нашей государственности, записано, что славянские племена решили: «Поищем себе князя, который бы владел и правил нами и судил нас по праву»[18]. Такой способ объединения под верховной властью отличается от другого, известного в истории способа образования государства как договорной федерации, наиболее ярким примером которого является история североамериканских штатов.

В российском государстве «центр», как ни парадоксально это звучит для лингвистов, является, прежде всего «вершиной» властной вертикали, задающей правила и полномочия подчиненных ему органов регионального управления. При этом иерархический характер структуры региональных органов позволяет им обеспечивать

единство и общее направление деятельности в масштабах всего государства.

Принцип властной вертикали является альтернативным принципу субсидиарности. Принцип субсидиарности, характерный для федеративных отношений, обосновывает приоритет (при прочих равных условиях) прав более мелкой (низкой) общности по сравнению с общностью более крупной (более высокого уровня). В соответствии с ним полномочия по реализации каких-либо компетенций должны передаваться на более высокий уровень лишь в том случае, если нижестоящий уровень не имеет возможности для их реализации[19]. При наличии же властной иерархической

вертикали, напротив, органы управления низших уровней входят в систему исполнительной власти органов высшего уровня, подчиняются им и пользуются их средствами для своей деятельности.

Институт властной вертикали определяет особый порядок делегирования полномочий между органами государственной власти. Такое делегирование, как правило, основывается не на соглашении между сторонами, т.е. уровнями управления, а на законе, принятом центром - верхним уровнем управления. При этом условием передачи отдельных государственных полномочий органам местного управления является их обеспечение необходимыми материальными и финансовыми ресурсами, а реализация переданных полномочий подконтрольна государству[20].

Такой порядок передачи полномочий демонстрируют, например, уже упоминавшиеся губернские реформы Екатерины II. В ходе этих реформ в 1796 г. были изданы так наз. губернские штаты[21]. В них были перечислены города российской империи, являвшиеся административными центрами губерний или уездов и получившие дополнительные права и обязанности по управлению соответствующими

территориями. Включение в губернские штаты означало, что органы управления в этих городах становились фактически правительственными учреждениями, а занятые в них чины получают содержание от казны.

Значение института властной иерархической вертикали во главе с центром как

носителем верховной власти подтверждается древней и современной историей российского государства. После периодов кризиса верховной власти в стране центр как вершина власти в разных формах воссоздавался, что подтверждает его объективную

необходимость. Так, после периода междуцарствия 1610-1613 гг., «смутного времени» российской истории, в обществе возникла потребность в воссоздании монархии с функциями централизованной власти, что и было реализовано призванием династии Романовых. После падения монархии в ходе революций начала XX века аналогичную функцию стали выполнять центральные органы КПСС. В настоящее время значение верховного центра властной иерархической вертикали постепенно начинает воплощать президент Российской Федерации, при котором начинает формироваться система подотчетных ему органов управления.

В период перестройки и рыночных реформ значение института властной иерархической вертикали органов управления во главе с центром существенно ослабло. Аналитики отмечают, что «ликвидация КПСС как фактически высшего государственного института согласования и координации интересов не была восполнена созданием новых российских институтов с аналогичными функциями», еще не создана «институциональная вертикаль, потребность в которой резко возросла после введения поста президента»[22].

Ослабление властной иерархической вертикали региональных органов вызвало к жизни потребность в представителях президента, работающих на местах. Они были введены практически одновременно с переходом от назначения региональных руководителей к их выборам.

Задачей полномочных представителей президента является контроль расходования бюджетных средств на территории, а также определение соответствия принимаемых на местах законов и положений федеральному законодательству. В соответствии со своими полномочиями они информируют аппарат президента об отмеченных нарушениях, а также могут обратиться в правоохранительные органы с ходатайством о приостановке тех или иных региональных нормативных актов.

Выражением ослабления властной вертикали является также неутихающий конфликт между органами управления субъектов федерации и органами местного городского самоуправления. Его правовую основу составляет введенное в новую Конституцию Российской Федерации положение о том, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, тем самым оно выводится из подчинения вышестоящим органам управления.

Однако анализ современного законодательства в области местного самоуправления, с момента принятия в 1990 г. закона СССР «Об общих началах и основных принципах местного самоуправления», обнаруживает тенденцию к постепенному воссозданию властной вертикали и переопределению прав органов местного самоуправления в пользу прав субъектов федерации, на территории которых они находятся.

Политический институт властной иерархической вертикали региональных органов во главе с центром исторически развивался. При сохранении общего принципа взаимодействия между уровнями региональной иерархии его развитие идет в сторону более свободного порядка установления взаимных прав и обязанностей звеньев управления с учетом интересов населения, проживающего на их территориях, а также усиления договорного начала при установлении компетенций разных уровней регионального управления.

Назначение региональных руководителей и

выборность органов регионального управления

на протяжении российской истории действуют параллельно. Они могли в разной мере реализовываться на тех или иных уровнях административного деления государства - например, выборность на уровне местной общины и назначение (до революции) на уровне губернаторов, но всегда присутствовали в обществе одновременно. При этом идет постоянный поиск меры между ними, позволяющей сочетать интересы локального сообщества (через выборность его представителей) и целого, всего государства (через назначение руководителей вышестоящими уровнями управления).

В качестве примера представим краткую историческую справку по организации управления волостями в период от Ивана Грозного до Петра I.

Для управления волостью в XIV- XVI в. московским царем назначались наместники (волостели). Затем в 1555-1556 гг. царь Иван Грозный фактически упраздняет должность наместников, повелевая выполнять государеву службу выборным «излюбленным старостам». После земского собора 1613 г. верховная власть снова вводит приказно-воеводское управление[23]. Воеводы работают на государевом жаловании и государем назначаются. Параллельно с ними в соответствии с указом 1627 г. действуют губные старосты - выборная земская власть, - заменяя собой воевод в тех волостях, где их почему-либо нет или когда они отсутствуют в городе. В 1669 г. институт губных старост был уничтожен, а их дела были переданы воеводам. В 1684 г. губные старосты были восстановлены и просуществовали до 1702 г.[24]. Затем по указанию Петра I губное самоуправление было ликвидировано, а его функции снова возложены на воевод, назначавшихся из центра[25].

Превалирование выборности или назначения в тот или иной период было связано с конкретной социально-экономической ситуацией. Если усиливалась потребность в централизации ресурсов, например, в связи с военными действиями, преобладало назначение региональных руководителей. Если произвол воевод или наместников по отношению к местному населению становился нетерпимым, увеличивались жалобы населения на злоупотребления местной власти, предпочтение отдавалось выборам.

В XIX в. институт назначения, например, городских руководителей, предполагал учитывать интересы местного населения и государства как целого следующим образом. Замещение должности городского головы, по городовому положению 1892 г., происходило путем выборов его городской думой. Но затем требовалось административное утверждение кандидатов либо губернатором, либо министром внутренних дел. Если первично и вторично выбранные кандидаты не утверждались, то вакантные должности замещались соответствующими назначениями[26].

Хорошо известна практика назначений региональных руководителей в советский период, когда они формально выбирались, а затем утверждались, фактически же, назначались, органами КПСС соответствующего уровня.

Демократизация общественной жизни в ходе перестройки привела к изменению этого порядка. В соответствии с новой Конституцией 1993 г. отменено назначение региональных руководителей. Единственным условием являются их выборы населением соответствующих регионов. Но в настоящее время растет осознание того, что «введение в действующую Конституцию принципа выборности глав областей и краев при полном отсутствии у Центра каких-либо правовых возможностей смещения их с должности привело к значительному ослаблению властной вертикали. В условиях регионализации хозяйственных связей это неизбежно ослабляет единство Российского государства»[27].

Отмена назначений означает поиск иного адекватного им правового механизма, обеспечивающего выполнение губернаторами их функций одновременно как представителей избравшего их народа и представителей Российского государства в современных условиях. Высказываются, например, такие предложения: «Федеральным законодательством в соответствии с Конституцией должны быть четко очерчены пределы прав и полномочий губернаторов и предусмотрен действенный механизм импичмента в случае нарушения ими законодательства... вплоть до лишения губернатора полномочий по инициативе президента»[28]. Имеются и другие предложения. Тем самым можно констатировать, что современные формы реализации института назначения, значимость которого осознается, еще окончательно не найдены.

Единогласие, или круговая порука как форма ответственности территориальных общностей

- следующий политический институт, определяющий взаимодействия в региональной структуре российского общества.

Круговая порука представляет собой форму солидарной ответственности территориальных общностей перед верховным уровнем управления и предполагает одновременно внутреннее единогласие членов этой общности по поводу принимаемых на себя обязательств. Это соответствует корреальному (солидарному) обязательству, известному в юридической практике западных стран.

В одной из первых форм территориального управления в древней Руси - вече - достижение единогласия и реализация принципа круговой поруки зашифрованы для нас в так называемом «поле» - поединке между сторонами, имеющими различающиеся мнения. Если в ходе вече стороны не могли прийти к единодушию, или предлагаемая позиция не являлась настолько авторитетной, что ее противники прекращали отстаивать свою точку зрения, то дело решалось полем, или дракой. Поле как судебный поединок должно было следовать определенным правилам[29]. Какая сторона побеждала, та точка зрения становилась принятой всеми, что и фиксировалось обществом.

В дальнейшем поле, как способ достижения общей позиции, вымирает. По Указу 1556 г. предписывалась замена поля крестным целованием, закрепляющим единство позиций сторон[30].

На роль круговой поруки в устройстве территориального управления на Руси обратили внимание историки права. Они указывают, что «через круговую поруку осуществляется воздействие верховной власти... Круговая порука господствовала и на «вселенских советах» [земских соборах - С.К.]. Она обеспечивалась традиционными на Руси началами единогласия - вопрос обсуждался до тех пор, пока все не придут к общему мнению, после чего участники обсуждения приводились к крестоцелованию»[31]. Общая резолюция, которой заканчивалась соборная грамота, была самым существенным моментом. Целовать крест на своих речах значило обязаться под присягой исполнять соборный договор. Таким образом, фиксировалось общее, «круговое» формальное обязательство, связывавшее членов собора в нечто целое по отношению к соборному приговору[32]. Тем самым круговая порука обеспечивала государственный интерес.

Размышляя о природе данного политического института, можно предположить, что в его основе лежит экономическая необходимость, ибо задачей институтов, как подчеркивал Д.Норт, в конечном счете, является создание благоприятных условий для экономического развития. Эта экономическая причина заключается в особом, коммунальном характере основных используемых производственных ресурсов и материально-технологической среды в российском обществе.

Как было отмечено, «коммунальность означает такое устройство материально-технологической среды, при котором все ее части представляют единую нерасчленимую систему и не могут быть обособлены без угрозы ее распада. Такая коммунальная среда является общественным благом и условием выживания всего общества»[33]. Использование коммунальной среды может быть только согласованным, единым, в котором никто не нарушает общих установленных правил, никто не пытается использовать ее в интересах какой-либо группы. В Древней Руси основу такой коммунальной среды составляла система речных путей, обеспечивающая внутренние взаимосвязи и выход на заморские рынки. Другим важным элементом коммунальной среды являлась земля, в силу известных характеристик требовавшая общей, совместной защиты и обработки.

В настоящее время материальную основу коммунальной среды составляют, помимо земельных ресурсов, транспортные наземные коммуникации, прежде всего железнодорожные, а также единые системы энерго- и теплоснабжения. Отмеченные особенности коммунальной среды России закрепляются в наше время уже законодательно. В новом законе «О федеральном железнодорожном транспорте» прямо указано, что железнодорожный транспорт в нашей стране является единым производственно- технологическим комплексом. Аналогичное положение содержится в принятом Государственной Думой 18 февраля 1998 г. Постановлении «О структурной реформе в электроэнергетике Российской Федерации», где прямо указано, что разделение единой энергетической системы России на отдельные энергетические организации ведет к ее разрушению.

Попытки использования общей материально-производственной среды в интересах какого-либо региона приводили к ослаблению государства в целом и поэтому жестоко пресекались. Пример борьбы Московского княжества с новгородцами в XVI в.

ярко иллюстрирует это положение. Будучи северо-западной окраиной русского государства, Новгород, с одной стороны, жил за счет доставляемого из центральных частей страны русского хлеба, а с другой, использовал в своих интересах выгоды от иноземной торговли. Обеспечить единогласия новгородцев в исполнении общегосударственных дел, включить их в систему круговой поруки не удавалось, что привело к известным кровавым событиям. Иван Грозный покорил вольный Новгород, часть населения уничтожив физически, а другую часть - переселив на центральные московские земли, заселив земли новгородские выходцами из других регионов Московского царства.

Устойчивость института единогласия, или круговой поруки, наблюдалась на протяжении всей российской истории. Например, съезды КПСС, характерные для советского периода, являются аналогом проводившихся ранее земских соборов и также, как и земские соборы, были вызваны к жизни административными потребностями государства. На них достигалось единогласие региональных представителей по поводу решения основных, выносимых на съезды вопросов, и через партийную дисциплину обеспечивалась та самая круговая порука, которая служила гарантом исполнения принятых решений.

На нынешнем этапе принцип единогласия и круговой поруки выражается уже в современных правовых нормах. Примером является федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г. и одобренный IV Съездом народных депутатов России 10 апреля 1992 г. Федеративный договор инкорпорирован в текст новой Конституции 1993 г. Он является принципиально новым юридическим актом в государственном строительстве России.

Федеративный договор, с одной стороны, был подписан органами федерального центра, а с другой его подписали органы власти субъектов Федерации - краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, национальных автономий, кроме Чечни и Татарстана.

Субъекты Федерации, подписавшие этот договор, единогласно согласились с теми политическими условиями, которые были декларированы федеральным центром, поскольку их законодательные и экономические права были существенно расширены. Подписание федеративного договора позволило сохранить единство страны и остановить начавшийся в Российской Федерации «парад суверенитетов»[34].

Необходимость соблюдения отмеченного принципа единогласия прослеживается в порядке внесения изменений в Конституцию, как это установлено Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» от 4 марта 1998 г.

Согласно этому порядку соответствующий закон России сначала принимается обеими Палатами Федерального собрания и затем, в течение года, должен быть одобрен законодательными (представительными) органами власти не менее двух третей субъектов Федерации. Но даже в этом случае Президент России или законодательный орган «несогласного» региона вправе обжаловать постановление об этом законе в Верховном суде страны. «В случае подачи жалобы закон Российской Федерации о поправке к Конституции не направляется [курсив мой – С.К.]…Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования»[35].

Другими словами, если хотя бы один регион в России не согласится с необходимостью соответствующих поправок, закон о поправках к Конституции принят не будет.

Беглый исторический экскурс реализации политического института единогласия, или круговой поруки как формы ответственности регионов обнаруживает отчетливую тенденцию. Развитие этого института идет в сторону более свободного проявления интересов региональных субъектов, уменьшения роли насильственных форм при разрешении возникающих конфликтов и усиления правового характера процедур.

Обращения и жалобы населения как регулятор деятельности

региональных органов

представляют собой политический институт, являющийся элементом исторически сложившейся структуры принятия решений и определяющий формы контроля над реализацией принятых решений.

Открытие роли института административных жалоб в российском обществе принадлежит О.Э.Бессоновой. Ею эта идея была впервые сформулирована, эмпирически проверена, а также доказана теоретически и аргументирована историческими фактами[36].

Важность данного открытия заключается в том, что широко известный в отечественной практике и описанный в юридической литературе феномен жалоб выделен в качестве основополагающего механизма регулирования раздаточной экономики России. Значение этого открытия заключается также в том, что обращения и жалобы являются сигналами обратной связи не только в экономической системе, как справедливо отмечает О.Э.Бессонова. Они представляют собой важнейший политический институт, регулирующий социальные отношения в сфере власти и формирующий основополагающую структуру принятия и контроля решений по всей властной иерархической вертикали органов регионального управления во главе с центром.

Если в западных странах борьба с ущемлением прав населения со стороны органов регионального управления реализуется, прежде всего, в виде судебных исков, через судебную систему, то в России таким основным механизмом была административная жалоба в вышестоящую инстанцию. В этой сфере под административной жалобой понимается «всякое заявление, сделанное высшей административной власти на действия низшей, по предмету нарушения последней каких-либо личных или имущественных прав или интересов, или неудовлетворения какого-либо ходатайства, которое по закону могло или должно быть удовлетворено»[37].

Роль жалоб в функционировании регионального управления отмечена рядом исследователей. Например, правоведы из Института государства и права РАН при историческом исследовании территориального самоуправления в России указывают, что существенное значение имело взаимодействие верховной власти и земли «посредством челобитной деятельности»[38], т.е. через подачу высшим органам управления индивидуальных или групповых (от сословий или территориальных общностей) челобитий.

На основании обращений и жалоб населения высшие органы управления судили об эффективности региональных руководителей разного уровня, как выборных, так и назначаемых. Например, при назначении воевод в царствование Михаила Романова (начало XVII в.) правительство одновременно учредило особый приказ, в котором принимались жалобы от тех, кто «на сильных бьют челом»[39].

Точно также и при расширении выборного начала, например, в сельских обществах в XIX в., указом с 1889 г. вводятся земские начальники, которым предоставляются широкие права по надзору за должностными лицами крестьянского управления и разбору приносимых на них жалоб, вплоть до временного устранения виновников с их должностей[40].

Действие института жалоб регулировало деятельность других политических институтов. Например, как указывалось выше, количество и характер жалоб населения были одной из причин того, какое начало - выборное или назначенческое, - преобладало в формировании состава региональных руководителей.

Контроль деятельности органов регионального управления посредством разбора жалоб зависит от того, какие группы населения и в какой форме могут эти жалобы подавать, и какова будет реакция. В дореволюционной России наиболее эффективными с точки зрения решения поднимавшихся в них вопросов были так называемые «всеподаннейшия прошения и жалобы», т.е. обращения непосредственно на Высочайшее имя. В середине XIX в. право ходатайствовать «о прекращении местных злоупотреблений или об устранении неудобств, замеченных в местном управлении» непосредственно перед Императорским Величеством могло только дворянство. Другие группы населения таких прав в тот период не имели[41].

В советский период право жалобы на действия органов регионального управления любого уровня стало практически всеобщим, поскольку могло быть реализовано всеми слоями населения. В этот период действовала система, обеспечивающая прием и прохождение жалоб, реализацию решений по ним и ответственность должностных лиц.

Действие института жалоб и обращений воплощает также характерная для России форма деятельности руководителей разного уровня региональной иерархии «советоваться с народом». Ушедшая в тень в ходе перестройки, она вновь начинает использоваться. Примером является состоявшаяся 10 марта 1998 г. встреча в Кремле президента Российской Федерации со старейшинами, неформальными лидерами Северного Кавказа, где напрямую, минуя уровни регионального управления, представители населения региона выражали свои проблемы.

Именно через институт жалоб население и организации в значительной мере могут осуществлять институциональные изменения в соответствии со своими интересами. Д. Норт отмечал, что развитие структуры институтов любого общества дает возможность людям выражать свои идеи, мнения и убеждения с очень низкими издержками для себя, и именно это позволяет осуществлять изменения в обществе[42]. Для западного общества этой цели служит, прежде всего, избирательный процесс. В условиях России аналогичной цели служит и институт жалоб, который, так же как и выборы, является формой, механизмом обратной связи. Чем более развит этот механизм, чем шире возможности населения выражать свои жалобы, чем лучше отлажены их учет, контроль и исполнение, тем эффективнее могут быть осуществляемые в обществе преобразования.

В период социальной трансформации российского общества в ходе рыночных реформ происходит существенное обновление механизма жалоб и обращений. Начинают формироваться новые, более эффективные каналы для их передачи. Это связано, прежде всего, с увеличением числа формальных и неформальных организаций, которые начинают использоваться для этих целей. Прямым выразителем жалоб различных групп населения выступает сегодня Государственная Дума. Постоянство ее действия (в отличие, например, от земских соборов и съездов КПСС, собиравшихся эпизодически) позволяет региональным представителям осуществлять регулярный контроль деятельности центральных органов власти.

Распад административно-командной системы управления, осуществлявшей прием обращений и жалоб через свои региональные подразделения, компенсируется созданием иного рода организаций, служащих этим целям, по инициативе «снизу». Примером является создание межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, представляющих собой добровольные объединения республик, краев, областей и автономных округов. К середине 90 гг. зарегистрировано 8 ассоциаций: «Центральная Россия», «Черноземье», «Северо-Запад», ассоциация регионов Северного Кавказа, «Большая Волга», ассоциация областей Уральского региона, «Сибирское соглашение» и ассоциация субъектов Федерации Дальнего Востока и Забайкалья. Созданные с целью горизонтальной кооперации регионов, они, как свидетельствует их опыт, на деле выполняют функцию подачи коллективных жалоб от региональных руководителей высшим правительственным чиновникам, присутствующим на регулярно проводимых встречах ассоциаций.

Другим примером являются активно создающиеся в Москве при поддержке органов регионального управления многочисленные землячества – оренбургское, нижегородское, екатеринбургское, татарское, новосибирское и т.д. Одной из их основных задач является поддержка соответствующих регионов в органах центрального управления.

Выводы

Заканчивая обзор структуры политических институтов, регулирующих, согласно авторской гипотезе, региональные взаимодействия, отметим известные свойства институтов как таковых. Доказано, что институциональный процесс носит инкрементный характер[43]. Это значит, что институциональные изменения не совершаются дискретно. Для них характерно перетекание, обычно весьма полное, содержания старых институтов в новые, даже в ходе революционных, на первый взгляд, изменений. Эффект зависимости от траектории предшествующего развития, отмеченный многими исследователями, определяет институциональную устойчивость общества. Поэтому так велико значение выявления институциональной матрицы, определяющей пространство развития основных социальных структур.

В силу этого описанная система политических институтов, определяющих взаимодействия в региональной структуре, на наш взгляд, будет сохранена. В то же время при воспроизводстве основного содержания институтов будут обновлены формы, в которых они реализуются. Критерием выбора и закрепления тех или иных институциональных форм будет служить их возможность лучше решать задачи экономического развития страны и содействовать росту политических свобод ее граждан.

Библиография



[1] Постановление Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации от 18 февраля 1998 г. «Об итогах работы Первой Всероссийской конференции «Проблемы и перспективы российского федерализма». – Собрание законодательства Российской Федерации. - № 9. - 1998. - С. 2003.

[2] Бессонова О.Э. Институты раздаточной экономики России: ретроспективный анализ. - Новосибирск: Изд-во ИЭиОПП СО РАН, 1997. – 76 с.

[3] Радаев В.В. Экономическая социология. Курс лекций: Учеб. пособие. - М: Аспект Пресс, 1997, с. 47.

[4]Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / Пер. с англ. А.Н.Нестеренко; предисл. и науч. ред. Б.З.Мильнера. - М.: Фонд экономической книги «Начала», 1997. – С. 12, 22.

[5] Там же, с. 68.

[6] Там же, с.68.

[7] Мильнер Б.З. Предисловие научного редактора // Норт. Д., указ. соч., с.10.

[8] Энциклопедический словарь. (41 основной том и два дополнительных). Издатели: Ф.А.Брокгауз, И.А.Ефрон. - Санкт-Петербург, 1896-1906. – Т. 25. Статья «Провинция», с.337.

[9] Там же. Т. 23. Статья «Петр I», с. 491.

[10] Федерализм: Энциклопедический словарь. М.: ИНФРА-М. – 1997. – Статья «Губерния», с. 63.

[11] Там же. Статья «Сталин», с. 226.

[12] Там же. Статья «Экономический механизм федеративных отношений», с. 272.

[13] Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов-на-Дону: Изд-во «Феникс», 1995. – С. 40.

[14] Там же, с. 40.

[15] Ключевский В.О. Сочинения. В 9 т. - М.: Мысль, 1987. - Т.1, с.156, 169.

[16] Заславская Т.И., Рывкина Р.В. Социология экономической жизни: Очерки теории. - Новосибирск: Наука. Сиб. отд-ние, 1991. – С. 303.

[17] Федерализм. Статья «Федеративный договор», с. 257.

[18] Ключевский В.О. Т.1, с. 132.

[19] Федерализм. Статья «Субсидиарность», с. 233.

[20] Там же. Статья «Деление административно-территориальное», с. 69.

[21] Энциклопедический словарь. Т. 39. Статья «Штаты», с. 875.

[22] Проблема субъектности российской политики. Доклад департамента политических реформ фонда «Реформа». Рук. Мигранян А.М., при участии Елыманова А.Ф., Рябова А.В., Соловья В.Д., Туровского Р.Ф. - Независимая газета, 18.02.1998, с.8.

[23] Институты самоуправления: историко-правовое исследование / В.Г.Графский, Н.Н.Ефремова, В.И.Карпец и др. - М.: Наука, 1995. –С. 149-153.

[24] Энциклопедический словарь. Т. 9. Статья «Губной староста», с. 849.

[25] Там же. Т. 6. Статья «Воевода», с. 827.

[26] Там же. Т. 9. Статья «Город», с. 232.

[27] Проблема субъектности российской политики, с. 8.

[28] Кто хозяин в нашем доме... Интервью с консультантом губернатора Московской области д.ф.н. С.Устименко. - Журнал «Родина», 1997, № 12, с.14.

[29] Институты самоуправления: историко-правовое исследование, с. 135.

[30] Энциклопедический словарь. Т. 31. Статья «Судебный поединок», с. 924.

[31] Институты самоуправления: историко-правовое исследование, с. 148.

[32] Ключевский В.О. Т.2, с. 363.

[33] Бессонова О., Кирдина С., О’Салливан Р. Рыночный эксперимент в раздаточной экономике России. Демонстрационные проекты в жилищном хозяйстве. - Новосибирск: Изд-во Новосиб. ун-та, 1996. – С. 23.

[34] Федерализм. Статья «Федеративный договор», с. 257.

[35] Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» от 4 марта 1998 г. Статья 11, часть 4. - Сборник законодательства Российской Федерации. - № 10. – 1998. - С.2140.

[36] Бессонова О.Э. Раздаточная экономика как российская традиция // Общественные науки. - 1994. - № 3. - С.37-49; Бессонова О.Э. Институты раздаточной экономики России: ретроспективный анализ. - Новосибирск: Изд-во ИЭиОПП СО РАН, 1997. – С 29-41.

[37] Энциклопедический словарь. Т. 11. Статья «Жалоба», с. 710.

[38] Институты самоуправления: историко-правовое исследование, с. 146.

[39] Ахиезер А.С. Россия: критика исторического опыта. (Социокультурная динамика России). Т.1. От прошлого к будущему. Изд-е 2-е, перераб. и доп. - Новосибирск: Сибирский хронограф. - 1997. – С. 141.

[40] Энциклопедический словарь. Т. 12. Статья «Земские участковые начальники», с. 507.

[41] Там же. Т. 7. Статья «Всеподданнейшия прошения и жалобы», с. 403.

[42] Норт Д., указ соч., с. 111.

[43] Там же, с.17.

2002-2017 KIRDINA.RU
АКТИВНАЯ ССЫЛКА НА САЙТ ОБЯЗАТЕЛЬНА