КИРДИНА-ЧЭНДЛЕР
СВЕТЛАНА
персональный сайт
ПОДДЕРЖКА
САЙТА
Институт
экономики РАН
Цитатa дня:
Ошибки не есть ещё лженаука. Лженаука - это непризнание ошибок. (Пётр Капица)
18-11-2017,
суббота

?-�?�� ���R��-��

Публикации и выступления Статьи в журналах

Скачать 13.4 Кб

Бюджетный федерализм

в реформируемой политической системе России

Задачи статьи состоят в том, чтобы показать объективные ограничения развития бюджетного федерализма в России, обусловленные спецификой исторически присущей нашей стране политической системы, обозначить ее отличия от политической системы западных стран, а также подчеркнуть основные направления модернизации бюджетных отношений в ходе перестройки.

В строгом смысле бюджетный федерализм означает такое устройство финансовой системы государства, при котором "каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. Бюджетный федерализм обычно понимают как форму автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти…"1. Бюджетный федерализм является естественной, эволюционно развивающейся формой финансовых отношений в государствах со сложившейся федеративной политической системой.

Федеративная, или федеративно-субсидиарная политическая система характеризуется следующими пятью совместно функционирующими и поддерживающими друг друга базовыми институтами (рис.).

1). Институтом, регулирующим территориальную организацию государства, является федерация. Федерация предполагает высокую степень самостоятельности и равенство прав субъектов федерации - территориальных образований внутри государства. При этом органы федерации как целого и органы субъектов федерации имеют самостоятельные сферы компетенции и не вмешиваются в дела друг друга. Федеральный центр внутри страны выполняет в основном координирующую, законодательную роль. Исторически федерации возникали, как правило, путем объединения ранее независимых территориальных образований, и после объединения каждое из них сохраняло присущую ему самостоятельность.

2). Институциональную основу системы управления в федеративном государстве составляют самоуправление и субсидиарность.

Субсидиарность в практике федеративных отношений означает приоритет прав более мелкой (низкой) территориальной самоуправляющейся общности по сравнению с общностью более крупной (более высокого уровня) в решении большинства хозяйственных проблем населения на территории. Полномочия по реализации каких-либо функций передаются самоуправляющимися территориальными структурами на более высокий уровень в том случае, когда они сами не имеют возможности для их реализации2. Соответственно, снизу наверх передаются и необходимые для реализации этих функций ресурсы.

Другими словами, в федеративном государстве система управления строится "снизу" - от самых мелких территориальных единиц до общегосударственного федерального уровня.

3). При федеративной политической системе порядок занятия должностей руководителей во всех управленческих структурах регулируется институтом выборов. Институт выборов широко известен и рассматривается как один из основополагающих элементов западных политических систем. Выборы, или формирование кадров руководителей страны, регионов и местных сообществ "снизу", включает в себя также процедуры отзыва депутатов и смещения избираемых лиц в порядке импичмента.

4). При принятии важнейших решений в федеративном государстве действует институт демократического большинства и многопартийности. Это означает, что в государстве функционируют партии, избирающие своих представителей в органы управления. Принятие решений обеспечивается избранными от них представителями на основе принципа большинства, заимствованного современными европейскими странами еще из Римского права.

5). В федеративно-субсидиарной политической системе действует свойственный ей механизм обратной связи и контроля исполнения принятых решений. Им является институт судебных исков, подразумевающий наличие независимой судебной системы.

Итак, пять названных институтов составляют сущность федеративных, или федеративно-субсидиарных политических систем. Такие системы складывались и действуют в странах с рыночной экономикой, где доминирует частная собственность. Рынок является условием, исходной предпосылкой, "другой стороной медали" действия федеративных политических систем.

В России эволюционно сложилась и почти тысячу лет действует качественно иная политическая система, которую можно назвать унитарной, или унитарно-централизованной. Ее институциональное ядро составляют следующие пять базовых институтов (см. указ. рис.).

1). Институтом территориального устройства государства является административно-территориальное деление. При административно-территориальном делении вся государственная территория исходно рассматривается как единый объект управления.

Учитывая национальный состав регионов, их исторические и природно-географические особенности, административно-территориальное деление, тем не менее, упорядочивает территориальные образования в зависимости от их роли в социально-экономическом развитии страны в целом и предопределяет разный объем прав и ответственности территориальных единиц, их статусную иерархию. Тем самым административно-территориальное деление опосредует специфический порядок взаимодействия населения регионов, региональных органов управления и центральной власти между собой, отличный от того, который складывается при федеративном устройстве государства.

2). Характер государственного устройства задает тип сложившейся управленческой структуры. Для унитарно-централизованных государств характерна иерархическая вертикаль власти во главе с Центром.

В унитарных государствах Центр, как ни парадоксально это звучит, является «вершиной» властной вертикали, задающей правила и полномочия подчиненных ему органов управления. Иерархический характер структуры региональных органов позволяет им обеспечивать единство и общее направление деятельности в масштабах всего государства.

Институт властной вертикали определяет особый порядок делегирования полномочий между органами государственной власти - "сверху вниз", на основе законов, принимаемых верхним уровнем управления. При этом условием передачи полномочий органам местного управления является их наделение "сверху" необходимыми материальными и финансовыми ресурсами. Реализация переданных полномочий также проходит под контролем вышестоящих структур.

3). При унитарно-централизованной политической системе порядок занятия управленческих должностей регулируется, прежде всего, институтом назначения руководителей. Такой порядок предполагает, что руководители нижестоящих управленческих структур, как правило, назначаются "сверху". Даже если имеют место выборы руководителей, то всегда предусматривается механизм, опосредующий право вышестоящих органов управления влиять на кадровый состав руководителей нижестоящих звеньев.

4). Унитарно-централизованная политическая система предполагает специфические институты, формирующие принципы и процедуры принятия важнейших решений. Такими институтами являются единогласие и соборность (от русского слова собор, означающего "собрание, заседание чинов от земли, или от духовенства, для совету и решения важных дел")3. В этих институтах закрепляется солидарная ответственность территориально-хозяйственных общностей (или их представителей) перед верховным уровнем управления, предполагающая одновременно внутреннее единогласие членов этих общностей по поводу принимаемых на себя обязательств.

В России действие этих институтов на разных этапах истории выражалось в съездах князей, круговой поруке, земских соборах, съездах КПСС, отражается в современном порядке внесения изменений в Конституцию Российской Федерации, действии согласительных комиссий всех ветвей власти и т.д.

5). Основными механизмами обратной связи и контроля при исполнении принятых решений в унитарных государствах являются административные жалобы по инстанциям. Административные жалобы представляют собой важнейший политический институт государственного устройства, регулирующий социальные отношения в сфере власти и формирующий основополагающую структуру принятия и контроля решений по всей властной иерархической вертикали органов управления в унитарно-централизованных государствах.

В России, как известно, на протяжении всей ее истории взаимодействие верховной власти и земли, помимо соборов, осуществлялось "посредством челобитной деятельности"4, то есть через подачу высшим органам управления индивидуальных или групповых (от сословий или территориальных общностей) жалоб и челобитий.

Т. И. Заславская в своих исследованиях социального механизма воспроизводства социально-территориальной структуры советского общества также указывала на роль предложений, просьб и требований к местным властям и вышестоящим организациям как на основной способ удовлетворения интересов территориальных общностей различного уровня5. Таким образом, в России институт административных жалоб развивался от челобитных, петиций и прошений до современных жалоб и обращений граждан в Конституционный суд.

Собственно административная жалоба представляет собой «всякое заявление, сделанное высшей административной власти на действия низшей, по предмету нарушения последней каких-либо личных или имущественных прав или интересов, или неудовлетворения какого-либо ходатайства, которое по закону могло или должно быть удовлетворено»6. Это громоздкое определение из российского законодательства прошлого века содержит в себе указание на сущность административных жалоб для всех периодов истории унитарных государств, которая состоит в следующем.

Во-первых, жалобы - основная форма защиты интересов населения и территориальных единиц различного уровня. Во-вторых, в понятие жалобы включаются разного рода сигналы, обращения, заявления, депутатские запросы и проч., многообразие которых соответствует потребностям и возможностям общества в каждый данный момент времени. В-третьих, жалобы следуют по инстанциям снизу вверх, поскольку верхний уровень управления контролирует нижний. В-четвертых, исполнение жалоб регулируется законом, определяющим сферы жалоб, регламент подачи, порядок рассмотрения и исполнения. В иерархической вертикали органов управления унитарных государств на каждом уровне всегда имеются соответствующее подразделение, лицо или структура, обслуживающие принятие сигналов в виде жалоб и передачу их в соответствующие инстанции для принятия и исполнения по ним решений.

Унитарно-централизованные политические системы7 действуют в государствах с нерыночной экономикой, где доминируют общественные, а не частные формы собственности. В таких государствах регулятором общественного воспроизводства выступают не законы соответствия спроса и предложения, а действует закон балансировки сдач и раздач. При этом трудовые отношения строятся не на основе рыночного закона купли-продажи рабочей силы, а на основе закона служебного труда. Экономические системы такого рода, примером которых является Россия, описаны8 в научной литературе последних лет, прежде всего в работах О.Э Бессоновой.

Рассмотренные федеративные и унитарные политические модели представляют собой два идеальных типа. В реальных обществах представлены институты и из одной, и из другой моделей. Но при этом каждое конкретное государство характеризуется доминированием одной из двух названных систем, при которой институты альтернативной модели имеют дополнительное, комплементарное значение.

История показывает, что стабильное развитие общества предполагает сосуществование как базовых, так и альтернативных институтов. При этом эволюция базовых институтов происходит, как правило, стихийно, спонтанно, в то время как развитие комплементарных институтов требует целенаправленных общественных усилий. Так, в федеративных государствах меры по централизации управления осуществляются в ходе специальной политики. В свою очередь, в унитарных государствах развитие норм федерализма происходит, прежде всего, путем сознательной деятельности верховной власти.

Федеративно-субсидиарные и унитарно-централизованные политические системы, сложившиеся в тех или иных государствах, исторически развиваются, но сохраняют при этом свою сущность и институциональное ядро. Соответственно, они задают рамки и определяют особенности функционирования государственной финансовой системы и бюджетных отношений.

Выделим особенности финансово-бюджетной системы России, обусловленные свойствами ее унитарно-централизованной политической системы9, которые сохраняются и прогрессивно эволюционируют на протяжении столетий.

Первым отличительным моментом является природа государственных доходов. В унитарно-централизованных государствах, характеризующихся преобладанием общественных форм собственности, доходы формируются на основе так называемых сдач. Сдача - это обратная передача в распоряжение всего общества части материальных благ, полученных от использовании общего ресурса. Все население и все организации, в той или иной мере использующие переданный в их распоряжение общественный ресурс, обязаны возвращать государству определенную часть результатов своего труда в виде сдач.

Поэтому в России основными источниками государственного бюджета, казны всегда служили платежи от использования государственного ресурса (земельная подать, плата за фонды), а также поступления от казенных заводов, социалистических предприятий, государственных монополий и др.

В государствах с федеративно-субсидиарными политическими системами, характеризующихся доминированием частных форм собственности, основу государственных доходов составляют налоги. Как писал еще в XIX в. известный экономист А. Вагнер, налоги в западноевропейских странах – «суть принудительные взносы частных хозяйств, отчасти идущие на покрытие общественных (государственных) расходов, отчасти являющиеся средством изменения распределения народного дохода"10. Личные налоги, источником которых является продажа собственной рабочей силы на рынке труда, а также подоходные налоги с частных компаний, являющиеся результатом их предпринимательской деятельности, и сегодня формируют основные доходы бюджетов стран с федеративно-субсидиарной политической системой.

Вторым отличием финансовой системы унитарного государства является порядок определения общегосударственных доходов и расходов. В странах с федеративно-субсидиарными политическими системами сбор и расходование налогов определялись в результате договора между сословиями (классами) и государственной властью о сборе на известные цели. Именно сословия имели у себя средства, которые верховная власть путем переговоров изымала у них для общественных нужд. По-прежнему в странах Западной Европы определение величин и порядка сборов и расходов государственных средств продолжает являться по сути общественным договором, заключаемым населением с государством посредством выборной власти.

В унитарном государстве общегосударственные доходы и расходы регулируются централизованно, верховной властью, которая, с одной стороны, определяет размер сдач, и, с другой стороны, устанавливает объемы последующих раздач, исходя из общих нужд государственного хозяйства. Регулирование осуществляется системой специализированных центральных организаций на основе нормирования (квотирования, льготирования и др.), предполагает очередной порядок раздач и механизм административных жалоб для корректировки величин и направлений материальных и финансовых потоков.

Имеются свидетельства преобладания централизованного регулирования доходов и расходов в современной России. Во-первых, законодательство по большинству российских налогов (по сути - сборов) регулируется сегодня федеральным, а не региональными, уровнем. Во-вторых, среди форм распределения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы распределение федеральных налогов (сборов) стоит на первом месте, в то время как роль раздельного использования источников крайне незначительна (она имеет место только при налоге на имущество)11. В-третьих, по-прежнему велико значение вертикальных финансовых потоков в налоговой системе: известно, что в бюджетах всех уровней доминируют федеральные налоги (сборы), составляющие в доходах консолидированного и местных бюджетов в среднем 70%.

Третья отличительная черта финансовой системы России заключается в том, что верховная власть назначает главных агентов финансовой системы государства. Эта особенность проявляется сегодня в назначении уполномоченных банков государства, а также в порядке получения должности министра финансов. В России во все времена соответствующее лицо назначалось верховной властью, в то время, как в странах Западной Европы победившие на выборах партии распределяют своих представителей по всем ключевым постам, в том числе и на посту министра финансов.

Четвертая особенность организации финансовой системы российского государства - присутствие круговой поруки, обеспечивающей выполнение территориальными и хозяйственными единицами принятых на себя финансовых обязательств. Если в странах Западной Европы ответственность по уплате налогов носит индивидуальный характер, то в России всегда преобладала коллективная, солидарная ответственность по уплате всех сборов перед верхним уровнем управления.

Например, в современный период коллективная ответственность характерна для порядка перечисления трансфертов из федерального бюджета в бюджеты регионов. Условием такого перечисления является безусловное выполнение обязательств региона в целом по перечислению в федеральный бюджет запланированной суммы налогов. Невыполнение этих обязательств на практике приводило к тому, что Центр задерживал перечисление трансфертов на социальные нужды, что сказывалось на положении всего населения региона, пользующегося услугами социальной сферы.

Пятой отличительной чертой финансовой системы России, по сравнению с западноевропейскими странами, является ее натурально-денежный характер. С древнейших времен формирование доходов российского государства происходило не только за счет денежных сборов, но также путем сдачи натуральных продуктов и путем отбывания различных трудовых повинностей. При этом сборы с населения в денежной форме не были основными в формировании доходов российского государства. Деньги привлекались в тех случаях, когда не было возможности напрямую привлечь требуемые натуральные продукты или силы населения для формирования общегосударственных ресурсов или выполнения конкретных работ. При этом деньги выполняли функцию счета общего объема сборов.

До настоящего времени сохранились натуральные раздачи населению из бюджета медицинских услуг, образования, жилья и др. Одновременно продолжают существовать и получают свое развитие натуральные формы платежей в бюджеты всех уровней.

На специфический натурально-денежный характер нашей финансовой системы указывают современные специалисты. Так, Ю. Любимцев пишет: «Финансовые потоки выражают связи, зависимости и обязательства внутри государственной системы, между государственными структурами, физическими и юридическими лицами. При этом они включают движение как денежных, так и неденежных ресурсов, например, бартер и т.п., которые также должны исследоваться финансовой теорией"12. Сохранение неденежных потоков связано с очевидной экономичностью прямых материальных поставок в рамках сохранившегося общественного сектора хозяйства.

Шестая особенность государственной финансовой системы России - наличие унитарного иерархического бюджета, составляющего ее основу. Унитарный иерархический бюджет является альтернативой бюджетному федерализму, характерному для стран с федеративно-субсидиарными политическими системами.

Особенностью унитарного иерархического бюджета является общность, неразделенность части средств федерального и местных бюджетов, тогда как при бюджетном федерализме бюджеты территорий, входящих в состав государства, и федеральный бюджет, являются раздельными, независимыми. Другими словами, при унитарном иерархическом бюджете оказывается принципиально невозможным четкое разделение ряда расходов и доходов между уровнями регионального управления. Эта невозможность связана, в конечном счете, с тем, что потребители разного уровня (федерального, регионального, муниципального, а также отдельные граждане) одновременно и содержат, и пользуются услугами единой технологически нерасчленимой материальной производственной инфраструктуры - энергетикой, коммунальным хозяйством, железнодорожным транспортом и т.п.13. Поэтому технически чрезвычайно трудоемок и не может быть реально осуществлен отдельный счет затрат, составляющий основную процедуру формирования независимых самостоятельных бюджетов.

Отмеченные особенности финансовой системы российского государства определяли ее эволюцию на протяжении многовековой истории, и есть основания предполагать, что в будущем она не претерпит каких-либо качественных изменений. Таким образом, на нынешнем этапе рыночных реформ речь идет не столько о трансформации, сколько о модернизации финансовой системы России при сохранении исторически обусловленных особенностей.

Происходящая модернизация включает в себя:

- более четкое разграничение функций каждого уровня управления и, соответственно, разнесение части средств унитарного иерархического бюджета страны по его составляющим;

- правовое обособление федерального, регионального и муниципального уровней как самостоятельных юридических субъектов, что позволяет в большей мере использовать договорное начало при установлении межбюджетных (внутрибюджетных) отношений;

- разработку обновленных социальных стандартов и нормативов бюджетной обеспеченности, позволяющих, с одной стороны, принять во внимание многообразие условий разных территорий, а, с другой стороны, учесть возросшие социальные запросы населения;

- рост законодательного начала в регулировании финансовой системы;

- увеличение роли населения в процессе принятия и исполнения бюджетов всех уровней через своих представителей в регулярно работающих Палатах Федерального Собрания и местных органах власти.

Процесс модернизации финансовой системы России вступает в завершающую фазу. Об этом свидетельствуют прекращение "бюджетной войны" между субъектами федерации и федеральным центром, пик которой пришелся на 1992-1994 гг., и переход к нормированному заключению бюджетных соглашений. Другим сигналом является завершение разработки пакета основных документов регулирования финансовой сферы, и задача состоит теперь в их скорейшем принятии законодательными органами страны. Одновременно наметились устойчивые тенденции при формировании важнейших финансовых пропорций, свидетельствующие об уменьшении вертикального и горизонтального финансового дисбалансов.

Уже можно видеть, что в результате процесса институциональных преобразований 90-х гг. формируется более развитая конфигурация бюджетной системы российского государства, в которой по-новому организованы распределение полномочий и ответственности между уровнями. С одной стороны, такая бюджетная система полнее способствует проявлению воли и свобод граждан, опирается на более широкую социальную базу и соответствует критериям гласности, прозрачности и открытости для общества. С другой стороны, обновленная бюджетно-финансовая система страны в большей мере соответствует требованиям экономического развития в условиях интенсификации и усложнения процесса производства. Тем самым на новом этапе развития общества найдены способы решения большинства социально-экономических проблем, накопленных к началу демократических и рыночных реформ в нашей стране.

 


1 Федерализм. Энциклопедический словарь. М.: ИНФРА-М, 1997. Статья "Федерализм

бюджетный", с. 251.

2 Федерализм. Энциклопедический словарь. Статья "Субсидиарность", с. 233.

3 Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 4. М.: "Русский язык", 1991 (1882). С. 142.

4 Институты самоуправления: историко-правовое исследование / Графский В.Г., Ефремова Н.Н., Карпец В.И. и др. М.: Наука, 1995, с. 146.

5 Заславская Т.И., Рывкина Р.В. Социология экономической жизни: Очерки тории. - Новосибирск: Наука. Сиб. отд-ние, 1991, с. 323.

6 Энциклопедический словарь. Издатели: Ф. А. Брокгауз, И. А. Ефрон. СПб: Типо-Литография И.А. Ефрона., 1893. Т.Х1. Статья «Жалоба», с.710.

7 Подробнее см.: Кирдина С. Г. Политические институты регионального взаимодействия: пределы трансформации // Общественные науки и современность. 1998. № 5;. Kirdina S. The System of Political Institutions in Russian Society: Limits of Transformation. In: Russian Sociology Today. Moscow: Institute of Sociology, 1998.

8 Бессонова О.Э. Раздаточная экономика в ретроспективе // Общественные науки и современность. 1998. № 4; Бессонова О.Э., Кирдина С.Г., О’Салливан Р. Рыночный эксперимент в раздаточной экономике России. Новосибирск: Изд-во Новосиб. ун-та, 1996; O. Bessonova, S. Kirdina, R.. O'Sullivan. Market Experiment in the Housing Economy of Russia (Chapter 1. The Institutional Development of Russia: Grounds of the Theory). Novosibirsk, 1996; Бессонова О.Э. Институты раздаточной экономики России: ретроспективный анализ. Новосибирск, 1997.

9 Подробнее о специфике финансовой системы России можно прочесть в работе: Кирдина С.Г. Некоторые особенности финансовой системы России в сравнении с Западной Европой: краткий исторический очерк. В сб.: История финансовой политики в России. СПб: Изд-во СПбГУ, 1999.

10 Lehrbuch der Finanzwissentschaft, ч. 1, с.326. Цит. по Энциклопедический словарь. Т.ХХ. Статья “Налоги”, с.499.

11 Лыкова Л. Некоторые проблемы развития бюджетного федерализма в России. // Федерализм. 1996. № 1. С.37-38.

12 Любимцев Ю. Финансовые кругообороты в системе федеративных отношений. // Федерализм. 1998. № 2 (10), с. 98.

13 Кирдина С.Г. Экономические институты: материально-технологические предпосылки развития // Общественные науки и современность, № 6, 1999.

2002-2017 KIRDINA.RU
АКТИВНАЯ ССЫЛКА НА САЙТ ОБЯЗАТЕЛЬНА